Control previo o control posterior de la Hacienda Pública
Reflexiones a partir del debate institucional reciente
Por: Lic. Erick Miranda Picado
A partir de mi experiencia en el sector público, y especialmente la discusión que se ha dado recientemente con el proyecto conocido como “Ley Jaguar”, me he puesto a analizar con mayor detenimiento el tema de los controles de la Hacienda Pública. El debate que ha surgido en torno a esa iniciativa legislativa ha puesto sobre la mesa una cuestión que, aunque suele permanecer en el ámbito técnico del derecho administrativo, en realidad tiene profundas implicaciones para el funcionamiento del Estado. Se trata de la pregunta sobre cuál debe ser la forma más adecuada de controlar el uso de los recursos públicos.
Este modelo responde a una lógica preventiva. La idea fundamental es que
resulta preferible impedir la consumación de un acto ilegal antes que intentar
corregirlo una vez que ya ha producido efectos. En materia de contratación
administrativa esta lógica cobra particular sentido. Si un contrato público se
celebra en condiciones contrarias al ordenamiento jurídico o lesivas para el
interés público, las consecuencias pueden ser extremadamente costosas. La
Administración podría verse obligada a enfrentar litigios prolongados,
indemnizaciones millonarias o la paralización de obras y servicios esenciales.
La doctrina del derecho administrativo ha destacado reiteradamente la
importancia de los mecanismos de control institucional sobre la actividad
administrativa. Autores clásicos como Eduardo García de Enterría han subrayado
que el control de la Administración constituye uno de los elementos
estructurales del Estado de Derecho. En su análisis sobre el sistema de
garantías frente al poder administrativo, este autor explica que la sujeción de
la Administración a la legalidad no es únicamente una exigencia formal, sino
una condición esencial para la protección de los derechos y del interés
público.
De manera similar, el jurista argentino Juan Carlos Cassagne ha
sostenido que el control de la actividad administrativa constituye una pieza
central del sistema institucional moderno. En su doctrina sobre el derecho
administrativo iberoamericano, Cassagne destaca que la existencia de órganos
especializados de control financiero responde a la necesidad de asegurar la
correcta administración de los recursos públicos.
En América Latina, el estudio de estas instituciones también ha sido
desarrollado ampliamente por autores como Allan R. Brewer-Carías, quien ha
señalado que los órganos contralores cumplen una función esencial en el
equilibrio institucional del Estado al actuar como mecanismos de fiscalización
de la gestión pública.
Sin embargo, el modelo de control preventivo no está exento de
cuestionamientos. Algunos sectores sostienen que un sistema de control previo
excesivamente amplio puede generar rigideces en la gestión administrativa. La
necesidad de someter ciertos actos a revisión previa por parte del órgano
contralor puede introducir tiempos adicionales en los procedimientos
administrativos y, en determinados casos, afectar la agilidad con la que la
Administración responde a necesidades públicas urgentes.
El análisis comparado permite comprender mejor esta tensión. En los
países de tradición continental europea se desarrolló tempranamente el modelo
de tribunales o cortes de cuentas. En Francia, por ejemplo, la Cour des comptes
ejerce funciones de auditoría y control externo sobre la gestión financiera del
Estado. Su intervención se produce fundamentalmente con posterioridad a la
ejecución del gasto, evaluando la regularidad y eficiencia de la gestión
pública.
Un modelo similar existe en España, donde el control externo corresponde
al Tribunal de Cuentas de España. Este órgano desarrolla funciones de
fiscalización y enjuiciamiento contable respecto de la actividad financiera del
sector público, sin ejercer un control previo general sobre la actividad
administrativa.
En contraste, algunos países latinoamericanos han desarrollado modelos
institucionales más intensos en materia de control preventivo. En Chile, por
ejemplo, la Contraloría General de la República de Chile ejerce la función de
toma de razón, mediante la cual determinados actos administrativos deben ser
revisados antes de adquirir plena eficacia jurídica.
Por otra parte, los sistemas anglosajones han seguido una lógica
institucional distinta. En Estados Unidos, el control de la gestión financiera
pública se ejerce fundamentalmente mediante auditoría posterior, a cargo de la
Government Accountability Office. Este organismo analiza el uso de los recursos
públicos y evalúa la eficiencia de los programas gubernamentales, pero no
ejerce control previo sobre los actos administrativos.
Este modelo se complementa con mecanismos de responsabilidad política,
control parlamentario, auditorías internas y revisión judicial. La lógica
institucional descansa en la responsabilidad directa de los funcionarios
públicos y en la posibilidad de corregir irregularidades mediante controles
posteriores.
El contraste entre estos sistemas revela que no existe un modelo
universalmente superior. Cada ordenamiento ha construido sus instituciones de
control a partir de su propia historia constitucional, de su cultura jurídica y
de sus necesidades institucionales.
Desde esta perspectiva, el debate que actualmente se desarrolla en Costa
Rica debería evitar planteamientos simplistas. No se trata de escoger entre
control o eficiencia administrativa como si se tratara de valores
incompatibles. La verdadera tarea consiste en diseñar un sistema institucional
que logre equilibrar ambos objetivos.
Un sistema de control eficaz debe impedir abusos y proteger el
patrimonio público, pero también debe permitir que la Administración actúe con
la agilidad necesaria para responder a las necesidades colectivas. Encontrar
ese punto de equilibrio es uno de los desafíos permanentes del derecho
administrativo contemporáneo.
En definitiva, la discusión sobre el control previo y el control
posterior de la Hacienda Pública refleja un dilema clásico del diseño
institucional del Estado. Entre la prevención y la flexibilidad, entre la
vigilancia y la capacidad de acción administrativa, cada sociedad debe
encontrar la fórmula que mejor resguarde el interés público.
