Control previo o control posterior de la Hacienda Pública. Reflexiones a partir del debate institucional reciente

 

Control previo o control posterior de la Hacienda Pública

Reflexiones a partir del debate institucional reciente

Por: Lic. Erick Miranda Picado

A partir de mi experiencia en el sector público, y especialmente la discusión que se ha dado recientemente con el proyecto conocido como “Ley Jaguar”, me he puesto a analizar con mayor detenimiento el tema de los controles de la Hacienda Pública. El debate que ha surgido en torno a esa iniciativa legislativa ha puesto sobre la mesa una cuestión que, aunque suele permanecer en el ámbito técnico del derecho administrativo, en realidad tiene profundas implicaciones para el funcionamiento del Estado. Se trata de la pregunta sobre cuál debe ser la forma más adecuada de controlar el uso de los recursos públicos.

Costa Rica ha desarrollado históricamente un modelo particularmente robusto de control de la Hacienda Pública. La institución central de ese sistema es la Contraloría General de la República, órgano al que se le ha conferido un conjunto amplio de competencias orientadas a garantizar la legalidad, eficiencia y transparencia en el uso de los fondos públicos. Entre esas competencias se encuentra una de las características más distintivas del sistema costarricense, el control previo de legalidad de determinados actos administrativos, especialmente en materia de contratación pública.

Este modelo responde a una lógica preventiva. La idea fundamental es que resulta preferible impedir la consumación de un acto ilegal antes que intentar corregirlo una vez que ya ha producido efectos. En materia de contratación administrativa esta lógica cobra particular sentido. Si un contrato público se celebra en condiciones contrarias al ordenamiento jurídico o lesivas para el interés público, las consecuencias pueden ser extremadamente costosas. La Administración podría verse obligada a enfrentar litigios prolongados, indemnizaciones millonarias o la paralización de obras y servicios esenciales.

La doctrina del derecho administrativo ha destacado reiteradamente la importancia de los mecanismos de control institucional sobre la actividad administrativa. Autores clásicos como Eduardo García de Enterría han subrayado que el control de la Administración constituye uno de los elementos estructurales del Estado de Derecho. En su análisis sobre el sistema de garantías frente al poder administrativo, este autor explica que la sujeción de la Administración a la legalidad no es únicamente una exigencia formal, sino una condición esencial para la protección de los derechos y del interés público.

De manera similar, el jurista argentino Juan Carlos Cassagne ha sostenido que el control de la actividad administrativa constituye una pieza central del sistema institucional moderno. En su doctrina sobre el derecho administrativo iberoamericano, Cassagne destaca que la existencia de órganos especializados de control financiero responde a la necesidad de asegurar la correcta administración de los recursos públicos.

En América Latina, el estudio de estas instituciones también ha sido desarrollado ampliamente por autores como Allan R. Brewer-Carías, quien ha señalado que los órganos contralores cumplen una función esencial en el equilibrio institucional del Estado al actuar como mecanismos de fiscalización de la gestión pública.

Sin embargo, el modelo de control preventivo no está exento de cuestionamientos. Algunos sectores sostienen que un sistema de control previo excesivamente amplio puede generar rigideces en la gestión administrativa. La necesidad de someter ciertos actos a revisión previa por parte del órgano contralor puede introducir tiempos adicionales en los procedimientos administrativos y, en determinados casos, afectar la agilidad con la que la Administración responde a necesidades públicas urgentes.

El análisis comparado permite comprender mejor esta tensión. En los países de tradición continental europea se desarrolló tempranamente el modelo de tribunales o cortes de cuentas. En Francia, por ejemplo, la Cour des comptes ejerce funciones de auditoría y control externo sobre la gestión financiera del Estado. Su intervención se produce fundamentalmente con posterioridad a la ejecución del gasto, evaluando la regularidad y eficiencia de la gestión pública.

Un modelo similar existe en España, donde el control externo corresponde al Tribunal de Cuentas de España. Este órgano desarrolla funciones de fiscalización y enjuiciamiento contable respecto de la actividad financiera del sector público, sin ejercer un control previo general sobre la actividad administrativa.

En contraste, algunos países latinoamericanos han desarrollado modelos institucionales más intensos en materia de control preventivo. En Chile, por ejemplo, la Contraloría General de la República de Chile ejerce la función de toma de razón, mediante la cual determinados actos administrativos deben ser revisados antes de adquirir plena eficacia jurídica.

Por otra parte, los sistemas anglosajones han seguido una lógica institucional distinta. En Estados Unidos, el control de la gestión financiera pública se ejerce fundamentalmente mediante auditoría posterior, a cargo de la Government Accountability Office. Este organismo analiza el uso de los recursos públicos y evalúa la eficiencia de los programas gubernamentales, pero no ejerce control previo sobre los actos administrativos.

Este modelo se complementa con mecanismos de responsabilidad política, control parlamentario, auditorías internas y revisión judicial. La lógica institucional descansa en la responsabilidad directa de los funcionarios públicos y en la posibilidad de corregir irregularidades mediante controles posteriores.

El contraste entre estos sistemas revela que no existe un modelo universalmente superior. Cada ordenamiento ha construido sus instituciones de control a partir de su propia historia constitucional, de su cultura jurídica y de sus necesidades institucionales.

Desde esta perspectiva, el debate que actualmente se desarrolla en Costa Rica debería evitar planteamientos simplistas. No se trata de escoger entre control o eficiencia administrativa como si se tratara de valores incompatibles. La verdadera tarea consiste en diseñar un sistema institucional que logre equilibrar ambos objetivos.

Un sistema de control eficaz debe impedir abusos y proteger el patrimonio público, pero también debe permitir que la Administración actúe con la agilidad necesaria para responder a las necesidades colectivas. Encontrar ese punto de equilibrio es uno de los desafíos permanentes del derecho administrativo contemporáneo.

En definitiva, la discusión sobre el control previo y el control posterior de la Hacienda Pública refleja un dilema clásico del diseño institucional del Estado. Entre la prevención y la flexibilidad, entre la vigilancia y la capacidad de acción administrativa, cada sociedad debe encontrar la fórmula que mejor resguarde el interés público.